为全力支持我省脱贫攻坚工作，在省政府统一领导下，由省国土资源厅牵头，2016年12月，我省创造性地建立了宅基地复垦券（以下简称复垦券）制度。这一制度一经实施，即释放了强劲的政策创新红利，在脱贫攻坚、易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建中发挥了重要作用。  一、为什么建立复垦券制度？    打好打赢脱贫攻坚战，对全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标具有重要意义，需要尽锐出战，精准施策。我省有38个国家级贫困县、15个省级贫困县，贫困县占到全省县（市）的一半，贫困人口总量430万（2015年底数据），居全国第4位，且大部分集中在太行山区、大别山区、伏牛山区、黄河滩区等“三山一滩”地区，脱贫攻坚任务尤为艰巨，越往后脱贫难度越大，贫困地区所面临的筹资难是不可回避的问题。2016年，原国土资源部出台了《关于用好用活增减挂钩政策积极支持扶贫开发及易地扶贫搬迁工作的通知》（国土资规〔2016〕2号），规定“集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县和开展易地扶贫搬迁的贫困老区开展增减挂钩的，可将增减挂钩节余指标在省域范围内流转使用，充分发挥国土资源超常规政策特别是城乡建设用地增减挂钩政策对扶贫开发及易地扶贫搬迁的支持促进作用”。为充分挖掘这项政策中的“真金白银”，开辟脱贫攻坚筹资新渠道，支持打赢脱贫攻坚战，2016年12月，我省建立了复垦券制度。二、什么是复垦券？    复垦券是指贫困县和纳入黄河滩区居民迁建规划地区腾退的宅基地及其他农村集体建设用地扣除自身安置用地后节余的农村建设用地指标，其实质仍是增减挂钩节余指标。复垦券分为A、B两类。A类复垦券是由易地扶贫搬迁贫困户、同步搬迁户以及黄河滩区居民迁建后宅基地及相应的其他农村建设用地拆旧复垦所产生的，主要由郑州市市内五区和郑东新区、郑州经济开发区、郑州高新区范围内（以下简称郑州市八区）参与竞拍新增商品住宅用地和因规划用途调整为商品住宅用地的房地产企业（民生项目安置用地除外）竞拍土地时使用；B类复垦券是由其他农村集体建设用地拆旧复垦产生的，可由全省范围内县（市、区）政府以及政府批准的园区使用。三、复垦券制度取得了哪些成效？    截至目前，全省已累计交易宅基地复垦券8.05万亩、收益170.80亿元，交易量和收益均居全国第一，惠及了40个贫困县和黄河滩区居民迁建县（区）。2017年，时任国务院副总理汪洋同志在全国易地扶贫搬迁现场会上专门对河南宅基地复垦券工作给予了表扬，多个国家部委给予肯定，自然资源部召开现场会推广河南经验，多个兄弟省份先后来豫调研学习，宅基地复垦券“河南模式”叫响全国。一是重点支持了易地扶贫搬迁和黄河滩区居民迁建工作。易地扶贫搬迁是我省脱贫攻坚的重中之重，黄河滩区居民迁建是我省的一项重大民生工程，这两项工作都面临着资金需求大、搬迁群众后续发展难等问题。目前通过A类复垦券交易，筹集易地扶贫搬迁资金27.87亿元，为我省搬迁工作新增了14%的投资，筹集的黄河滩区居民迁建资金40.62亿元，占我省迁建工作总投资的28%，在实现群众“稳得住、可致富”方面提供了重要资金支持。二是充分激活了市场的积极性。通过制度设计，将郑州市部分区域商品住宅用地纳入A类复垦券的使用范围，既解决了郑州市用地指标不足的问题，又激活了市场需求；通过综合考虑脱贫攻坚需要、指标产生成本、企业成本、交易可持续性等因素，设定了A类复垦券30万/亩、B类复垦券20万/亩的最高限价，在促进交易市场积极性的同时，又对交易价格起到了稳定作用。三是增强了搬迁群众发展后劲。通过将易地扶贫搬迁产生A类复垦券收益溢出15万/亩部分进行投资理财，每年通过“一卡通”系统返还搬迁群众投资收益，委托期满后再一次性返还本金，为群众后续发展提供了持续资金保障，也调动了群众搬迁腾退旧宅的积极性，进而推动了后续拆旧复垦工作。对迁出区的耕地、林地、园地和具有保护开发价值的旧宅，统一进行收储、流转和综合开发经营，收益主要用于返还搬迁群众，帮助搬迁群众“稳得住、逐步能致富”。四、随着这一制度的持续实施，出现了哪些新形势、新情况、新变化？    随着复垦券制度的实施，出现了一些新形势、新情况、新变化。一方面，33个县今年要完成脱贫摘帽，任务重、难度大，不少贫困县将复垦券交易作为解决资金缺口的主要渠道，指标生产力度不断加大，而没有统筹考虑市场需求，造成了复垦券的供给量增长过快，目前已备案未交易的复垦券达到了6万多亩，如果不及时解决这一突出问题，将会给贫困地区脱贫攻坚工作带来不利影响。另一方面，按照新发展理念要求，各地都开始转向盘活存量建设用地，原复垦券需求量大的地区都减少了复垦券的购买，加上“增存挂钩”盘活批而未用和闲置土地，在一定程度上减少了复垦券的需求。由于以上种种原因，导致复垦券交易市场供需失衡问题突出。五、面对新形势、新情况、新变化，对复垦券制度进行了哪些调整和完善？    根据7月23日黄强常务副省长召开的省长办公会议精神，省国土资源厅制定了《关于完善宅基地B类复垦券政策通知》（豫国土资发〔2018〕121号）、指导郑州市国土资源局制定了《关于调整A类复垦券使用范围等有关事项的通知》（郑国土资文〔2018〕871号），对A类复垦券、B类复垦券制度进行了调整完善，主要内容包括以下几个方面：一是扩大复垦券使用范围。将A类复垦券的使用范围在原来郑州市八区的基础上，扩大至新郑、荥阳、中牟600万/亩以上的商品住宅用地；同时把原规定新增和因规划用途调整为商品住宅用地使用A类复垦券扩大到所有商品住宅用地使用A类复垦券（保障性住房用地除外）。将除使用A类复垦券地区和开封、洛阳、平顶山、安阳、新乡、焦作、南阳等7个报国家审批用地的城市中心城区以外，其他所有市、县（市、区）新增商品住宅用地（包括商服和商品住宅混合用地，保障性住房用地除外）纳入了B类复垦券的使用范围。保障性住房是指列入省保障性安居工程工作领导小组办公室下达计划的经济适用住房、廉租房、公共租赁住房和城市棚户区改造项目。之所以这样调整A类、B类复垦券使用范围，其目的是充分利用国土资源政策，最大限度的支持我省脱贫攻坚，同时又最大限度地降低可能给使用A类、B类复垦券的地区房地产市场带来的影响。如A类复垦券使用范围选择商品住宅用地均价在600万/亩以上的地区，加上限房价、限地价双限的政策，经分析对房地产市场基本没有影响；而B类复垦券兼具新增建设用地规模、用地计划指标、占补平衡指标、新增耕地规模等功能，同时免缴新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费，其本身的内在价值在土地管理新要求下会越来越高，因此，单从经济利益角度来分析，对使用B类复垦券的非贫困地区来说，不仅不会带来大的利益损害，反而对经济发展较快、耕地保护任务突破红线、计划指标紧缺的地区是一个重大利好政策。二是指标交易实行计划管理。根据复垦券总需求，统筹制定2018-2020年全省复垦券交易计划，通盘考虑贫困县和黄河滩区居民迁建县（区）任务、后备资源潜力、指标市场供需情况等因素，对贫困地区和黄河滩区迁建地区每年度可交易复垦券进行计划安排，合理、公平、公正安排复垦券交易的规模和时序。三是做好已组卷未批商品住宅用地的衔接。规定对8月20日前已完成报地组卷（指批次用地和使用非贫困县增减挂钩节余指标报批用地）并进入报批程序的商品住宅用地，可以继续按原方式报批，但县（市、区）政府应承诺在最新一次省级平台交易复垦券时补够所需B类复垦券数量（承诺函中应包括内容：报卷中用于商品住宅需新增的建设用地面积、需补充复垦券的数量、履行补券的时间等），所补B类复垦券数量为商品住宅用地中的新增建设用地数量，且所补B类复垦券不得用于后续商品住宅用地报批，可通过增减挂钩方式报批其他项目用地。贫困县和黄河滩区居民迁建县（区）8月20日前已完成批次报地组卷并进入报批程序的商品住宅用地，可以继续按批次用地报批，不需补券，但县（区）政府应在卷宗中另附说明（内容包括：该批次报卷中商品住宅用地面积、占用农用地面积等情况），所占用的农用地面积将从该地区年度复垦券交易计划中予以扣除。四是明确市域内B类复垦券流转程序。贫困地区在满足本地需求后，剩余指标可以通过市域、省域内有偿流转使用；非贫困地区可以有偿使用本区域或所在市域内深度贫困村产生的指标。市域内流转的B类复垦券，经省辖市国土资源局审查合格并完善备案手续后，方可纳入市域内流转范围，要求各市比照省复垦券交易平台做法，对市域内流转的B类复垦券按地类和等级设置最低保护价和引入竞争机制，防止人为干预，损害贫困地区利益。在市域内完成流转的B类复垦券，在流转后10个工作日内，完成自然资源部增减挂钩在线监管系统（扶贫用地栏）中备案，并由省辖市国土资源局将交易情况（卖方、买方、规模、地类等信息）以书面形式报省国土资源厅规划处，同时附成交协议书（或成交确认书）和相关票据（复印件），未落实备案和不及时报告的不得使用。六、制度调整完善后，如何确保制度落实到位？    一是省国土资源厅将加强对各地的政策指导和培训，做到学懂弄通，同时加强宣传，强化各地树立担当意识、大局意识，自觉落实好这一制度。二是省国土资源厅将通过信息化手段，做好后期用地监测，不定期开展抽查，对没有按照要求落实、问题严重的，将暂停除省重点项目、民生项目、脱贫攻坚项目以外的用地审批，真正将支持脱贫攻坚的这一好政策落实到位。三是省辖市国土资源主管部门，应加强对所辖县（市、区）指标交易和使用的统筹管理，对所辖县（市、区）商品住宅用地报批和供应进行监管。四是各县（市、区）要不折不扣按照制度要求落实到位，对弄虚作假、搞变通，不按要求落实补充B类复垦券承诺的，将追究主要领导和相关责任人的责任。（厅规划处）